LES CONDITIONS D'IMPLANTATION D'UN CASINO


Comment implanter un casino sur le territoire d'une commune ?

Les élus et les sociétés d'exploitation de casinos confrontés à cette question doivent, au préalable, vérifier si la commune en cause présente une des caractéristiques requises par le législateur, c'est-à-dire, si elle bénéficie d'un classement (I).

Dans l'affirmative, le conseil municipal peut engager la procédure de sélection d'un exploitant avec lequel la commune sera liée par un contrat de délégation de service public.

La phase finale de cette procédure, à savoir la signature du contrat de délégation de service public, est conditionnée par le succès d'une autre procédure, celle menée par le délégataire sélectionné tendant à obtenir une autorisation d'exploitation de jeux délivrée par le Ministre de l'Intérieur (II).


I - LES CARACTERISTIQUES DES VILLES POUVANT ACCUEILLIR UN CASINO

Les communes pouvant accueillir un casino doivent être classées, soit station balnéaire, thermale, climatique (article 1er modifié de la loi du 15 juin 1907 réglementant les jeux dans les casinos des stations balnéaires, thermales et climatiques), soit station touristique constituant une agglomération de plus de 500.000 habitants et soutenant une scène culturelle.

A - Des villes classées stations balnéaires, thermales et climatiques

1° - Une ville classée station balnéaire

La demande de classement adressée au préfet fait l'objet d'une enquête dont le but est de déterminer si la situation géographique de la commune au regard de la mer ou de l'océan permet le classement de la ville en tant que station balnéaire. Le classement est prononcé par décret en Conseil d'Etat pris sur le rapport du Ministre chargé du tourisme après avis du Ministre de l'économie et des finances, du Ministre de l'intérieur et du Ministre chargé de la santé.>

2°- Une ville classée station thermale

Le classement d'une ville comme station hydrominérale est subordonné, soit à la présence sur le territoire de la commune, d'une ou plusieurs sources d'eau minérale, soit à l'existence d'un établissement exploitant une ou plusieurs sources d'eau minérale. Bien que les qualités de la source d'eau minérale pouvant rendre la commune éligible au classement de station thermale ne soient pas expressément définies par le législateur, la source d'eau minérale doit posséder des propriétés curatives et médicales établies par une expertise médicale.

La procédure de classement est particulièrement longue. La demande de classement émanant du conseil municipal de la commune ou d'une initiative du préfet fait l'objet d'une enquête publique dont les résultats ainsi que l'avis du commissaire enquêteur sont transmis au conseil départemental d'hygiène pour avis. Le Préfet transmet ensuite le dossier au Ministre de la Santé après l'avoir soumis au conseil général. Le Ministre de la Santé saisit à son tour pour avis l'académie de médecine, le conseil supérieur d'hygiène publique de France et le conseil supérieur du thermalisme et du climatisme. Le classement est prononcé par décret en Conseil d'Etat sur le rapport du Ministre de la Santé après avis du Ministre de l'Economie, du Ministre de l'Intérieur et du Ministre chargé du Tourisme.

3° - Une ville classée station climatique

Les communes qui, en raison de leur situation géographique ou de leur altitude offrent aux malades des avantages climatiques peuvent bénéficier d'un classement comme station climatique. La procédure de classement est identique à la procédure de classement des stations thermales.

B - Des villes classées stations touristiques
constituant une agglomération de plus de 500.000 habitants
et soutenant des représentations culturelles

Les villes ou stations classées touristiques constituant la ville principale d'une agglomération de plus de 500.000 habitants et participant pour plus de 40%, le cas échéant avec d'autres collectivités territoriales, au fonctionnement d'un centre dramatique national, d'un orchestre national et d'un théâtre d'opéra présentant en saison une activité régulière d'au moins vingt représentations lyriques peuvent voir un casino s'implanter sur leur territoire (article 57 de la loi n°88-13 du 5 janvier 1988 d'amélioration de la décentralisation).

Les stations classées touristiques sont des communes qui offrent aux visiteurs un ensemble de curiosités naturelles ou artistiques. Le classement peut être fait à la demande du représentant de l'Etat dans le département ou des associations de tourisme de la région.

C - L' 'exception' de la Ville de Paris et du rayon de 100 kilomètres autour de la Ville de Paris

L'article 82 de la loi de finances du 31 juillet 1920 a interdit à la Ville de Paris et aux villes situées dans un rayon de 100 kilomètres autour de Paris d'implanter un casino sur leur territoire. A l'époque, seule la Ville d'Enghien les Bains, située à 20 kilomètres de Paris, possédait un casino en raison de sa date d'ouverture, 1901, antérieure à l'interdiction législative de 1920.

Cette interdiction absolue n'a pas été maintenue. Désormais, des casinos peuvent être implantés dans des villes classées stations thermales situées à moins de 100 kilomètres de Paris (dérogation accordée par l'article 24 de la loi de finances du 31 mars 1931).

Par ailleurs, dès lors que les dispositions applicables aux stations classées balnéaires, thermales ou climatiques ont été étendues aux villes classées touristiques constituant la ville principale d'une agglomération de plus de 500.000 habitants et participant pour plus de 40 % au fonctionnement d'une scène culturelle, le régime des casinos de la région parisienne paraît aligné sur le droit commun.


II - LA DUALITE DE LA PROCEDURE

La procédure est fixée par la loi du 15 juin 1907, complétée par le décret du 22 décembre 1959 et l'arrêté du 23 décembre 1959 modifié.

L'établissement et le fonctionnement d'un casino supposent au préalable que l'exploitant soit lié à la commune par un contrat de délégation de service public et qu'il dispose d'une autorisation délivrée par le Ministre de l'Intérieur.

A - La convention de délégation de service public
passée entre la commune et l'établissement demandeur

Le contrat passé entre la commune et l'établissement demandeur revêt le caractère d'une concession de service public (CE, 25 mars 1966, Ville de Royan, n°46504 ; CE, 4 juillet 1984, Société d'exploitation du Casino de Luchon, n°51179 ; CE, 8 juillet 1987, Société d'exploitation du Casino de Capvern-les-Bains, n°64829 ; Avis du Conseil d'Etat, section de l'Intérieur, du 4 avril 1995).

La convention doit donc être soumise aux dispositions de la loi du 29 janvier 1993 relative à la transparence des activités économiques et à la prévention de la corruption. L'arrêté du 9 mai 1997, modifiant l'arrêté du 23 décembre 1959 relatif à la réglementation des jeux dans les casinos, met en oeuvre les dispositions de la loi de 1993 à l'égard des casinos.

Le conseil municipal doit d'abord se prononcer à la fois sur le principe de l'établissement d'un casino sur le territoire communal et sur le principe de la concession.

Puis, il doit procéder au choix du délégataire en lançant un appel d'offres, en effectuant les mesures de publicité adéquates, et en choisissant parmi les dossiers présentés les candidatures retenues.

Après avoir sélectionné les candidats admis à présenter une offre, la commune définit les caractéristiques des prestations à effectuer dans un cahier des charges. Chaque candidat remet ensuite son projet. A l'issue d'une phase de négociation entre le Maire et les entreprises ayant présenté une offre, et au vu de l'avis de la commission d'appel d'offres, le conseil municipal choisit par délibération un concessionnaire.

Le délégataire doit alors constituer un dossier de demande d'autorisation d'exploitation d'un casino et le soumettre à la sous-préfecture ou à la préfecture. La constitution du dossier de demande d'autorisation suppose que le délégataire ait déjà, à ce stade de la procédure, un projet d'exploitation de casino très précis dans la mesure où le dossier doit mentionner, notamment, l'origine des capitaux, les noms des actionnaires, des membres du conseil d'administration, du directeur responsable et des membres du comité de direction, mais aussi les jeux exploités et l'emplacement choisi…

Une enquête publique est alors diligentée par la sous-préfecture ou la préfecture qui désigne un commissaire enquêteur. Celui-ci après avoir recensé les avis des habitants et de tous intéressés donne un avis motivé et remet le dossier en mairie. Le dossier est ensuite communiqué à la direction de la réglementation du Ministère de l'Intérieur par le Maire.

B - L'autorisation accordée par le Ministre de l'Intérieur

L'autorisation de jeux, qui est une condition de la mise en vigueur du contrat de délégation de service public passé entre la commune et le délégataire, est accordée au vu des résultats de l'enquête publique et après avis de la commission chargée d'examiner les demandes d'autorisation ou de renouvellement d'autorisation de jeux (article 3 du décret du 22 décembre 1959 portant réglementation des jeux dans les casinos des stations balnéaires, thermales et climatiques).

Par ailleurs, l'autorisation implique également et préalablement la présentation d'un cahier des charges approuvé par le conseil municipal fixant les obligations et droits réciproques de la commune et de l'établissement demandeur ainsi que l'avis conforme du conseil municipal.

Dans l'hypothèse où le Ministre de l'Intérieur accorde l'autorisation sollicitée, " l'autorisation fixe la nature des jeux autorisés, la durée de l'autorisation, les heures limites d'ouverture et de fermeture des salles de jeux. Il prévoit en outre l'interdiction d'affermer les activités du casino, l'interdiction aux directeur et membres du comité de direction du casino de participer aux jeux directement ou par personne interposée, l'interdiction de céder à titre onéreux ou gratuit l'autorisation de jeux. " (article 2 du décret du 22 décembre 1959 précité). Figurent encore dans l'arrêté d'autorisation les dispositions relatives aux mesures de surveillance et de contrôle, aux conditions d'admission des salles de jeux.

Néanmoins, tant les communes que les sociétés d'exploitation de casinos ne doivent pas perdre de vue que le Ministre de l'Intérieur dispose d'un pouvoir discrétionnaire dans l'octroi des autorisations. Celui-ci tire de la loi du 15 juin 1907 le droit de refuser pour des motifs d'opportunité l'autorisation d'exploiter certains jeux dans un casino déterminé (CE, 14 octobre 1970, Sté des eaux et thermes d'ENGHIEN, Rec.p.580).

En cas de décision implicite de rejet ou de décision expresse de refus d'autorisation, le demandeur peut contester cette décision administrative qui lui fait grief devant le juge administratif. Le juge de l'excès de pouvoir en ce qu'il exerce un contrôle restreint sur les décisions du Ministre de l'Intérieur refusant l'octroi ou le renouvellement d'une autorisation de jeux (CE, 3 mai 1993, Société d'Exploitation d'Industries Touristiques, n°121923) se bornera à rechercher si la décision du Ministre de l'Intérieur n'est pas entachée d'une éventuelle erreur manifeste d'appréciation.



Initialement condamnés et prohibés, les jeux d'argent et de hasard ont progressivement été autorisés. Les casinos ont su s'imposer comme une activité économique participant du service public. Ils demeurent néanmoins une activité fortement encadrée et contrôlée par les pouvoirs publics tant au niveau local qu'au niveau national. Si la notion de service public a permis de légitimer l'activité des casinos, elle empêche aujourd'hui que cette activité soit totalement libre de toute intervention des pouvoirs publics.

Anne PETITJEAN
Avocat à la Cour
apetitjean@whitecase.com
 

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